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大数据审计方法在财政审计中的运用

发布日期:2018年05月16日

黄冈市审计局  张立平 李宏洋


一、时代背景

2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于实行审计全覆盖的实施意见》中明确提出,构建大数据审计工作模式,提高审计能力、质量和效率,扩大审计监督的广度和深度。新修订《预算法》实行后,预算管理制度改革逐步深入,各级政府规范收支行为,强化预算约束,实施全面规范、公开透明的预算管理,将管理重点转向支出预算和政策拓展。面对日益庞大的预算总体规模、逐渐增加的预算精细程度、不断提升的预算审计要求,原有的分散式、单一化、纸质化的预算审计方式显然无法满足当前审计需要,无法适应审计全覆盖的各项需求。在大数据时代背景下,财政四项改革、国库集中支付、财政综合业务信息系统建立完善后,形成了大量的系统数据和海量信息,单一账本式审计模式明显不再适应新形势要求,充分合理利用大数据开展预算执行审计工作成为必然趋势。

长期以来,审计机关受困于审计力量不足、技术手段和审计方法落后等因素,只能对本级预算和部分部门预算执行情况进行审计,局部地零散地揭示和查处一些典型性情况和问题,不能从宏观层面完整地、全面地审计和揭示预算执行的总体情况及存在的普遍性、突出性问题,在一定程度上影响了审计效能和审计作用的发挥,与国务院提出的公共资金审计全覆盖及审计署强调的预算执行审计必须体现宏观性、针对性和时效性的要求,有很大差距。近年来,在湖北省审计厅和黄冈市政府的正确领导和大力支持下,黄冈市审计局紧扣审计事业发展需要,结合实际大力探索推进财政大数据审计工作,把推进财政大数据审计与构建财政审计大格局紧密结合,采取强有力的措施和手段,不断加强财政审计全覆盖基础工作,基本实现了对全部财政性资金的全面、实时、重点和全程监督,有效提升了财政审计工作数字化水平。

二、主要做法与成效

(一)全方位加强大数据审计基础建设

近年来,黄冈市审计局专门成立审计信息化技术攻关小组,将大数据审计作为重点攻关对象,提出了财政审计全覆盖的初步构想和实施规划。在近几年的审计实施过程中,该局统筹整合优势力量,组织局机关2名计算机审计骨干和财政审计科、金融审计科4名业务骨干,并充分借用中软国际等外部力量,组建大数据审计工作专班,大力推进大数据审计基础建设,建立大数据审计实施操作系统。

一是搭建了大数据审计基础平台。截止目前,在省审计厅和市政府的重视和支持下,该局累计投入超过300万元用于部署市级财政审计全覆盖系统,主要对局机关的计算机中心、服务器进行了更新、改造,建成了总面积超过200平方米的大数据审计系统机房,为实现财政审计全覆盖工作的开展搭建了良好基础平台。

二是畅通了财政与审计信息共享渠道。在保证信息安全的前提下,利用部门预算单位财务核算管理系统专网,实施与财政部门的数据库大数据,开通了审计与财政专用光纤数据传输通道。通过该通道,审计人员可以从金财工程的数据库采集国库支付系统的实时数据、预算管理系统的指标实时数据、国库总会计的财务数据及相关辅助账数据、专户的财务数据及专款指标辅助账数据、非税系统财务数据及部门单位的辅助账数据、200多家部门预算单位的财务数据,实现了财政审计信息的无障碍传导。

三是建立了审计专业数据库。为了更好地对采集的数据进行转换、积累和分析处理,该局投入大量资金购买专业服务器用于财政审计专业数据库建设,目前已初步建立较为完善的财政审计数据库、地税审计数据库、部门预算单位审计数据库。

四是构建了程序化数据分析系统。充分利用信息技术,根据审计既定的目标功能,建立电子数据实用分析模型,对财政预算管理的科学性、合理性、效益性进行综合分析评价。一方面,运用SQL语句建立查询分析模型,对财政预算管理的科学性、合理性、效益性进行评价,为党委和政府进行宏观决策服务,为人大审议预决算提供依据。另一方面,通过多维技术建立多维查询分析模型。包括本年各级实际入库税款情况分析、历年税款缴纳总额趋势分析、本年各税种征收情况分析、各行业税收收入历年增长趋势分析、各行业税收收入所占比例情况分析、各行申报征收退税情况分析、各税种申报征收退税情况分析、网上申报入库率分析、城维税教育费附加与营业税征缴月度趋势分析等。

(二)利用大数据平台开展财政全覆盖审计

大数据背景下,需采集财政和部门的多个信息化系统多年度海量数据,归集整理后运用大数据技术来推进财政审计监督全覆盖的应用。该局积极探索运用大数据分析技术开展财政预算执行审计,多维度拓展审计覆盖面,消除审计监督的盲区和空白点,开创了财政审计工作新局面。

一是由“点”到“面”,加强对财政资金运行全过程审计监督。打破了常规审计内容和方式瓶颈,克服了财政审计只偏重于对具体项目、具体单位审计的惯例,立足于全覆盖审计数据库和程序化分析系统,从纵横两个方面深入开展数据分析,锁定审计重点,实现精确打击。横向方面,借助于财政信息化管理系统,将国库集中支付、总预算会计、预算管理、非税收入等项目全部纳入到审计视野,分门别类、有的放矢地开展监督,对疑点部位和重点项目进行重点审计。纵向方面,紧跟财政资金使用流向,从预算编制、指标管理、拨款申请、集中支付等各个环节加强对财政资金的跟踪与监督,基本实现“财政资金运用到哪里,审计就跟进到哪里”的全过程监督。实际工作中,黄冈市审计局探索编制了预算编制、预算执行、四费支出、项目执行及绩效、非税征缴等16个分析模型,重点构建了三大数据分析系统,在当年审计中对200多家单位的预算编制、预算执行,167家单位项目编制、四费预算及执行情况进行了全方位的数据分析,进一步从宏观、整体层面把握,充分发挥审计建设性作用:

——支付分析系统:通过财政服务平台,结合预算内帐套、预算外帐套、专户资金帐套、往来资金帐套,对财政资金安全管理的分析,直接支付重大异常对象的分析、直接支付经济结构分析、直接支付功能分析、授权支付的合理性分析和结构比重分析。审计实务中,黄冈市审计局从财务和国库集中支付两大系统的10余万条信息中锁定审计疑点,再通过大数据筛选出3000余条数据,发现了财政部门在代发工资户列支非工资类资金、大额虚列支出等违规问题。

——指标分析系统:通过预算指标管理系统数据库,生成了中间表“全市预算单位年度预算指标”、“指标明细表”、“全市预算单位编码与名称”,分析结果得到全市预算单位全年预算指标与总预算指标。再将人大审议通过的法定年初指标数、预算调整数分析,执行数与预算数的对比分析。例如今年通过大数据分析出所有市直部门预算指标支付及结余情况,对20368条数据进行重点核查,发现了黄冈市部门预算单位指标结余大量结余没有拨付,未能落实《预算法》相关规定。

——非税分析系统:通过非税收入预算表与非税收入征收计划表,对比湖北省行政事业性收费项目目录,进行非税收入的结构分析,征收单位、征收项目、征收标准的合理性合规性合法性分析,异常收入单位、项目的分析,查处无处罚权单位收取罚款、无收费职能部门收费、非接受定向捐赠单位收捐赠款等问题。这几年预算执行审计中,该局发现财政非税收入中的“其他收入”比重大,占纳入预算管理非税收入的30%以上。审计人员运用大数据对实际征收的非税收入“其他收入”进行抽样对比分析,认定每年无法定依据向相关单位收费占纳入公共财政预算非税收入的超过20%以上,揭示出当地财政非税部门收入管理和行政执法行为存在缺陷,非税收入中的“其他收入”成为乱收费的避风港。

二是由“事后”到“实时”,建立预警系统,实现在线监督。依托财政与审计互联系统和信息共享平台,建立了财政资金运行预警系统,对财政预算执行与管理情况进行随机在线监测,跟踪检查财政预算资金流向、用途及效益情况。在线监测时,实时采集原始动态数据,导入相应专业数据库进行归集和初步分析,对系统发现的疑点进行交叉印证,发现异常情况及时发出先兆预警,对可能或已经出现的风险苗头进行预先防范、警示以及采取应急措施,做到防患于未然,惩治于已然。通过大数据监控和联网预警,将黄冈市直预算批复情况分析、单位指标结构分析、部门多年度执行情况分析、全市收入总体分析、全市收入趋势分析等9种业务内容列入财政联网审计重点监测业务对象,将国库集中支付、预算管理、非税收入等项目全部纳入到审计视野,从预算编制、指标管理、拨款申请、集中支付等各个环节加强跟踪监督,基本上实现了审计对政府财政性资金的全覆盖、预算执行运行关键环节的全跟踪、重点支出和专项资金的全关注,在严肃查处各种违纪违规问题的基础上实现对财政管理的总体把握和综合分析。针对联网预警发现的问题,该局向市委、市政府和相关单位提交审计专报和综合性报告25篇,促进被审计单位建立健全规章制度34项。如针对审计指出非税收入管理上的漏洞,黄冈市政府专门下发了《关于进一步规范市直非税收入收支预算管理的通知》。

三是由“上”而“下”,增强财政大数据审计厚度。该局坚持至上而下、以上带下的工作思路,整合全市审计机关优势力量组建分析团队,探索采取集中攻关和定向突破的办法,开展对各层级、各系统以及跨部门、跨行业的数据关联分析,促进增强全市财政审计的整体厚度。为了整体推进全市财政大数据审计,今年5月,该局集中全市20多名财政审计和计算机审计骨干,举办了为期一周的财政、地税大数据分析研讨班,探讨性地对财政审计常用数据进行了集中转换、分析和演示,并结合财政审计大数据应用案例进行了专题讲解。在今年该市本级和各县、市、区财政预算执行审计中,由该局财政科和计算机审计中心牵头,统筹协调全市计算机审计骨干,混合编组使用,加大对各地财政大数据分析的技术支持,实时跟踪解决财政审计过程中数据转换、使用、共享、分析中存在的问题,促进全面提升全市财政审计大数据分析的整体水平。

(三)财政大数据审计成效日益凸显

一是财政审计成果日益凸显。目前该市基本上实现了审计对政府财政性资金的全覆盖、预算执行运行关键环节的全跟踪、重点支出和专项资金的全关注,在严肃查处各种违纪违规问题的基础上实现对财政管理的总体把握和综合分析,更加注重从体制机制和管理层面研究审计情况。据初步统计,黄冈市财政大数据审计实施几年以来,共发现审计疑点500多个,筛选疑疑点资金58.7亿元,查出部分职权部门虚编项目、挪用项目经费弥补基本支出不足、专项资金管理不规范等问题金额4.3亿元,下达审计整改意见116条,有效发挥财政审计的“免疫系统”功能。

二是财政审计质量不断提高。由于财政审计全覆盖本身的优越性,使财政审计质量得到了较大提升。一方面,通过综合跟踪分析,明确了资金的来龙去脉,实现了对资金真实流向的追踪分析,使审计分析问题更加精准。另一方面,通过制定统一的规范,明确统一的审计内容,运用统一审计方法,建立统一的评价体系,保证同类审计项目口径的一致性,有效防范审计风险。据统计,今年该局仅用20个工作日就完成了对200多家市直部门(单位)财务数据、国库集中支付数据的收集、分析、筛查、甄别、问题疑点分类等环节的审计工作任务,大大缩短了数据的统计分析时间,既节约了审计成本,又提高了审计工作效率,使审计重点转移到对预警问题线索的核查上,审计效果更加突出,审计质量进一步提高。

三、思考和建议

推动大数据审计是时代发展的需要,也是提高审计能力、质量和效率的需要,更是提升审计监督范围和力度的需要,需积极应对,主动对接,转变思路、创新方法。在下步工作中,建议从以下几个方面着手:

(一)进一步增强大数据审计思维。信息化像一只无形的手推着审计人员跨入了大数据时代,但审计人员对运用大数据开展财政审计认识不充分。在对县市财政审计工作实地调研中我们发现,很多县市对大数据平台还比较陌生,还停留在传统的审计思维观念中,以为会使用审计现场实施系统(AO),能浏览电子账就已足够了,仍固守着以账为本、从账到凭证的观念,出现各自为政、数据割裂的情况。未对财务数据和业务数据进行关联分析,导致大量的数据未有效使用,特别是财政、社保、税务、企业等数据种类多、数据量大,使用现有审计方法明显感到力不从心,导致部门财政审计覆盖面较小,审计广度深度不够,效果不佳。对此,我们应在当地政府部门的支持下,积极推动财政审计大数据平台的更广泛应用。一方面,鼓励、督促审计人员直接利用平台数据分析功能开展分析,改变以往直接使用数据库工具分析数据的惯性思维,逐步建立起 “大数据”环境下的审计工作机制和行为习惯;另一方面,培养审计人员平台应用的兴趣和信心,将审计人员平台应用中发现的问题进行分类,评估其紧急程度,按轻重缓急及时解决,避免审计人员产生畏难情绪。同时要进一步创新大数据审计组织方式和管理形式,改变传统的审计思维模式,树立大数据分析的概念,探索尝试在更多的审计项目中运用大数据审计模式,打破部门和行业界限,树立全局一盘棋的观念,进一步整合审计资源,最大限度发挥审计效能。

(二)进一步完善财政大数据审计平台基础工作。2015年9月,国务院出台《促进大数据发展行动纲要》,要大力推动政府部门数据共享,稳步推动公共数据资源开放,统筹规划大数据基础设施建设,支持宏观调控科学化,推动政府治理精准化,推进商事服务便捷化,促进安全保障高效化,加快民生服务普惠化。政府的这个目标与审计的大数据建设是不谋而合的。我们开展财政大数据审计,就必须用大数据审计分析平台来归集、管理被审计单位数据以及审计人员分析结果数据。大数据分析平台软件主要实现数据归集登记、以联网采集为主的数据获取、以建立中间表为目标的数据整理、以发现问题为目标的数据分析、以结果共享为目标的审计方法创建和使用授权等功能。目前,黄冈市县审计部门大数据平台的基础设施建设还不够完善:硬件部分大多是申请财政资金自行购建,部门单位财务软件的统一还存在较大的困难。当然,平台建设最好的路径是利用政府大数据平台。由政府出面支持建设,在人员、资金、设备等方面会更有保障,数据归集会变得更加方便。因此,审计部门开展平台建设,除了满足当前审计工作需要外,还要重视平台示范功能开发,以促进和引领政府大数据平台建设。

(三)进一步提高财政审计大数据运用广度和深度。财政审计中,我们以多级数据、部门之间数据分析为平台,将现有的成熟的审计模型和方法整合到数据平台中,构建财政审计信息化平台,要充分利用政府数据平台,汇集财政、税务、工商、住房公积金等各类信息数据,为分析处理、数据挖掘提供基础,利用大数据摸清资金“最后一公里”走向。例如在财政涉农、科技资金专项审计中,我们横向可以通过企业项目、补助资金、参保人数、营业收入、税收缴纳情况的数据分析,以及企业获取不同项目的补助资金和补助总数,纵向利用市区财政之间的联动分析、末端跟踪等,分析企业可能存在的问题,对数据发现审计线索进行核查。分析发现企业多头申报项目、弄虚作假、骗取财政资金等问题;在税收大数据数据审计中,将地税与房产、环保、国土部门的数据进行对比,及时发现应缴未缴、拖欠税款等问题。通过追回被骗取资金或补交税款等方式,提高财政资金利用绩效,增加财政收入,强化追责问责力度

(四)进一步强化大数据审计复合型人才的培养。随着审计工作转型发展,审计出现了多元化发展趋势,大数据的应用需要知识复合、能力复合、思维复合的审计人员,而目前审计队伍对数据仓库、数据采集和数据挖掘等技术掌握的人才严重缺乏。地方审计机关现有审计人员不少由于年龄偏大、知识结构单一,他们中大多对财政、审计业务比较熟悉,缺乏计算机审计技能,更难以胜任大数据时代进行数据挖掘、数据分析等工作。复合型人才严重缺乏,在一定程度上制约了审计整体水平的提高。我们要加强对审计人员的培训,帮助审计人员实现大数据审计知识的积累,积极培育大数据审计人才,实现“人才兴审”计划。人才是信息处理过程中最重要的环节,要应加大对专业技术力量的培训工作,积极组织财政审计人员参加审计署的计算机中高级培训班,借助考试机制,深入了解大数据,致力提升审计人员信息技术水平。同时要通过“请进来”与“走出去”相结合的方式,引入计算机专业人员,与财政审计人员共同开展工作,通过实践共同提升财政审计信息化水平,打造出一支既懂大数据分析技术又懂财政审计业务的复合型人才队伍,真正做到使财政大数据审计工作上台阶上水平。

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